经过改革开放40多年来旅游业的高速发展及3年新冠疫情的冲击，除市场恢复之外，中国旅游业还面临转型发展的巨大挑战和压力。值得注意的是，2024年5月17日党中央首次召开全国旅游发展大会，为重新认识和创新发展旅游业提供了重要指引；而2024年12月12日中央经济工作会议明确提出“实施更加积极有为的宏观政策，扩大需求”，又为旅游业的政策突破提供了有利条件。认识是政策的先导，政策是认识的落实。要促进“十五五”时期及未来中国旅游业转型发展，旅游业不能再固守过去传统的认识局限和思维惯性，也不能“就旅游说旅游”思考旅游发展的相关政策，而应该重新审视新时期旅游发展的新特征和新趋势，并结合国家经济新常态下的战略调整，“跳出旅游看旅游”，创新提出并积极推动出台立足当前、关乎长远的关键性政策措施，为旅游业高质量发展和旅游强国建设提供重要支撑。
一、对旅游民生特性的再认识
习近平总书记指出，旅游业是“具有显著时代特征的民生产业、幸福产业”。这意味着旅游业不仅具有经济价值，还有很强的民生特性。如果说旅游业经济价值的实现主要取决于市场主体，那么通过旅游业来促进以人为本理念的落实则主要靠国家政策的推动。基于这一认识，就有必要强化充分体现旅游业民生特性的政策措施。无论是法国、瑞士、日本、比利时这样的发达国家，还是巴西这样的发展中国家，都把旅游视作公民的基本权利，并通过政府补贴方式，发展福利旅游，让低收入群体、弱势群体能外出旅游。而中国浙江通过将疗休养经费在单位福利费中列支、允许家属随职工参加疗休养等做法，为共同富裕提供旅游方案。“十五五”期间，中国有望进入高收入国家行列。在这样的背景下，需要在国家层面上为更多公民享受旅游权利提供真金白银的政策支持；与此同时，也可以鼓励经济发达地区积极探索福利旅游相关政策，以更好落实旅游民生产业和幸福产业的发展理念。此外，鉴于旅游业在助力经济欠发达地区农村居民增收致富方面的特殊作用，有必要在国家巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的战略中，探索设立旅游促进乡村振兴试验区，进行特殊政策和体制机制试点。从长远发展看，还可以考虑整合旅游、文化和体育等涉及生活质量方面的工作职能，组建专门的休闲部门，系统解决温饱之后老百姓美好生活的问题，为保障中国公民的民生和幸福提供更大的支持。
二、对旅游消费功能的再认识
旅游对应服务消费、最终消费、多层次消费和可重复消费，是中国城乡居民消费升级的新亮点，也是促进结构转型和经济增长的新动能。正因为如此，旅游被国家层面作为扩内需、促消费的重要抓手。未来中国经济需要从过去生产领域依赖低成本优势的“人口成本红利”，逐步转变到消费领域促进人的全面发展的“人口素质红利”上；从以投资拉动经济为主的大投资时代转向通过消费升级带动供需协调发展的大消费时代。在此背景下，2024年中央经济工作会议明确提出“大力提振消费”“全方位扩大国内需求”“实施提振消费专项行动”“提升消费能力、意愿和层级”。这就意味着，未来旅游将在促消费方面扮演更加重要的角色。尽管旅游对增加消费异常关键，但也要充分认识到旅游消费更多是结果而不是原因，扩大旅游消费的关键在于“能消费”“想消费”和“敢消费”。因此，促进旅游消费的政策不能仅仅局限于通过保障消费安全和净化市场秩序让更多游客“敢消费”，而应该更多在“能消费”和“想消费”政策上寻求突破。在政策取向上，可借鉴1998年中央将旅游业作为国民经济新增长点培育的政策措施（涨工资和黄金周），找准制约居民旅游消费的主要障碍，研究出台居民收入增长计划，同时积极探索更为灵活的弹性休假和弹性工作模式，以及更为合理的中长节假日安排，并通过增加节假日时间等方式，逐步增加劳动者的休息时间。还可以借鉴欧洲一些国家的劳工休闲计划，通过国家组织和补贴等方式支持广大劳动者在淡季外出度假，以有效盘活闲置旅游度假设施等。
三、对旅游产业优化的再认识
旅游产业是旅游供给的主要内容。按照“着力完善现代旅游业体系”的要求，就需要在优化旅游产业方面下硬工夫。过去很长一段时间，由于混淆了统计意义的旅游产业和政策层面的旅游供给，使得从供给端促进旅游产业方面缺少有力的政策措施。旅游产业主要是从旅游者的需求方进行测度，因此，其在统计上体现为参加观光、度假、探亲和公务活动的旅游者与吃住行游购娱相关的一组产业集束。统计意义上的旅游人数和旅游收入与旅游企业真实的感受可能存在较大的背离。从这个意义上讲，如果仅仅依据统计意义上的旅游人数和旅游收入来制定旅游产业政策很容易陷入误区。如果不把旅游统计意义上的加油站、航空公司、铁路企业、社会餐馆、社会商场等市场主体视作旅游企业的话，研究制定有意义的旅游产业供给政策就应该聚焦为观光、度假游客提供核心吸引和主体体验的传统和新兴旅游企业。具体而言，在新时期旅游产业供给的政策取向上，一方面应从增量向存量转变，出台政策鼓励通过文化旅游项目盘活各类闲置资源；另一方面应从“抓大”向“促小”转变，改变一味追求旅游大投资、大项目的工作思路，在政策上重点支持中小旅游企业发展，可以借鉴中国文化产业投资基金模式，设立国家旅游产业投资基金，充分发挥财政资金的引导作用，加快培育一大批创新活力足、竞争能力强的中小旅游企业。此外，还应该贯彻落实好习近平总书记“生态保护和生态旅游发展相得益彰”的重要指示，防止“一刀切”的生态红线政策，避免挫伤旅游投资商的积极性；在做好生态保护的前提下，为旅游项目建设提供必要的空间支持。同时，还应该以优化产业引导为目标完善旅游统计制度，形成能真正反映旅游投资和供给的数据体系，从而为旅游企业市场竞争提供准确的市场信号，让市场规律在旅游产业发展中真正发挥作用。
四、对旅游技术运用的再认识
科学技术是第一生产力，未来中国经济发展新质生产力主要取决于科技的进步。同样，对旅游业而言，借助科技的力量发展新质生产力在旅游业的应用，推动旅游业转型升级，将成为“十五五”时期旅游行业的主要任务。尽管科学技术在旅游业发展中扮演着重要角色，但也应该清醒地看到，旅游本身不是高新技术的原发领域，而主要是高新技术的应用场景。一方面，科技为旅游高质量发展赋能，提高了旅游产业的供给能力；另一方面，旅游产业为科技提供运用的渠道和空间，加速推动了高新技术的转化。从新质生产力本身的视角看，高新技术更多体现为原发型新质生产力，而在旅游领域，新质生产力主要体现为应用型新质生产力。从发展新质生产力强调的创新视角看，旅游领域的新质生产力主要不是科技创新，而是通过科技运用促进的产业创新。旅游领域发展新质生产力，核心是深化科技和旅游的深度融合。而旅游作为服务业，除技术进步带来的产品创新、业态创新、服务创新和模式创新之外，人的服务同样重要。这就意味着，不能用技术决定论的思维指导旅游业发展，而应该根据旅游业自身的特点和规律，通过科技和人才双轮驱动，实现旅游业的高质量发展。在具体的政策方向上，可以主动对接2024年中央经济工作会议提出的“开展新技术新产品新场景大规模应用示范行动”的要求，通过财税政策支持，鼓励人工智能先进技术在旅游企业和城市旅游目的地建设场景中率先运用。此外，还需要在国家层面推动大规模设备更新政策中，大力发展旅游相关领域装备制造业，加快实现旅游装备的国产替代。同时，还需要从教育培训、标准引导、市场监管等方面入手，全面提高旅游服务质量。
五、对旅游促进方式的再认识
旅游业发展是一项系统工程，除了旅游企业产业属性的经营活动之外，游客在旅游过程还需要旅游公共信息咨询、旅游交通保障、旅游应急安全救援、旅游权益保障以及一系列旅游惠民便民的服务措施。而这些服务很难完全通过市场化的手段提供，这就要求政府从事业发展的高度，加大公共资源的投入，才能最大限度满足游客的需要。而从旅游体验看，游客在非惯常环境的旅游活动，既会接受主要由企业提供的餐饮、住宿、景点参观、购物、娱乐等纯商业化服务，同时也会接受主要由政府提供的各种旅游公共服务。无论是商业化旅游服务，还是旅游公共服务，这些服务都构成游客体验的有机组成部分。这就意味着政策层面促进旅游业发展，务必按照习近平总书记提出的“统筹政府与市场”的要求，一手抓旅游市场公平竞争，一手抓旅游公共服务。具体而言，要进一步打破行业垄断，破除限制旅游汽车跨区域运营、导游人员跨区域从业等地方保护主义壁垒，进一步理顺旅游平台型企业和旅游实体经营企业之间的利益关系，营造更加公平合理的旅游经营环境。同时，要加快建立旅游公共服务固定的财政资金投入机制，将旅游公共服务作为财政投资重点支持的领域，通过支持旅游服务示范城市建设，全面提高旅游目的地公共服务能力。
作者：曾博伟，北京联合大学旅游学院教授；荆艳峰，北京联合大学旅游学院教副教授；倪向丽，云南大学副教授
原文刊载于《旅游学刊》2025年第3期，略有删节