摘 要
在中国式现代化推进中华民族伟大复兴的新征程上，旅游已经成为具有鲜明时代特征的民生产业、幸福产业和日渐显著的战略性支柱产业。旅游需求的多样性、个性化、品质化，旅游供给的融合化、泛在化、共享化，以及文化和旅游在更深程度、更广泛范围和更高层次的融合发展都要求旅游发展理论、产业实践和治理体系等多个领域的创新探索。这就需要我们学习贯彻习近平总书记关于旅游业的重要论述和指示批示精神，构建大众旅游全面发展新阶段的国家旅游战略体系，完善现代旅游产业体系，建设旅游强国，推动旅游业高质量发展行稳致远。
关键词
旅游发展理论; 旅游强国; 现代旅游业;
高质量发展; “十五五”规划
PART 01
新理念：保障人民旅游权利，满足美好生活需要
旅游已经成为人民群众的日常生活方式，满足人民对诗与远方的美好生活需要是新时代旅游发展的出发点，也是落脚点。1979年，邓小平同志发表了著名的“黄山谈话”，拉开了我国“创汇导向、入境为主”的现代旅游业发展序幕。随着经济社会发展和人民生活水平提高，国内旅游和出境旅游于20世纪90年代中后期开始萌芽和兴起。到了21世纪初，国内旅游人数超过了入境旅游人数的十倍，出境旅游也得到了快速发展，我国开始进入大众旅游发展阶段。2006年我国城乡居民年人均出游次数首次超过1次，即城乡居民平均每年出游一次。2011年该项指标超过2次，2015年接近3次，2018年超过4次，即城乡居民平均每个季度出游一次。2019年，国内、入境、出境三大旅游市场人数分别为60.06亿人次、1.45亿人次、1.55亿人次，分别占到旅游市场95.2%、2.3%和2.5%。假日旅游人潮涌动，旅游过年成为新民俗。2025年春节假期8天，全国国内出游人数5.01亿人次，同比增长5.9%。国内出游总花费6770.02亿元，同比增长7.0%。假日期间，全国游客平均出游半径233.10公里，同比增加2.3%；游客目的地平均游憩半径20.72公里，同比增加34.7%。游客在目的地停留的时间也更长了，出游超过2天的游客占比69.6%，同比提高了2.5个百分点。春节假日期间，农村居民出游人数为1.23亿人次，人均出游0.27次，同比增长7.9%，农村居民出游人数占国内游客总人数的24.6%，旅游成为人们日常生活不可或缺的组成部分。越来越多的旅游者不再满足于看山、看水、看风景，还要体验美好生活，感悟文化之美。旅游有利于提高人的综合素质和全面发展，有利于促进城乡共同富裕，在传承中华优秀传统文化、弘扬革命文化、发展社会主义先进文化，创造现代文明方面也扮演着越来越重要的角色，发挥了越来越积极的作用。这也是保障人民旅游权利，发展普惠旅游，最大限度地满足人民对诗与远方的美好生活新追求的内在逻辑和价值基石。
这是一个大众旅游全面发展的时代，也是一个旅游者定义旅游业的时代。从旅游活动到现代旅游业，经历了一个漫长的历史过程。只有在近代旅游活动实现规模化和组织化之后，旅游业才真正成为一个产业。受20世纪80年代入境旅游影响，理论界习惯于从供给侧定义旅游业，如吃住行游购娱六要素说、景区酒店旅行社三产业说。旅游系统习惯于资源开发、旅游规划、景区评A、酒店评星、度假区评级、旅行社审批、导游考级等传统思维，形成了“编制标准—创建品牌—评价发牌—市场推广”供给侧主导的工作习惯。抵达传统旅游空间或者接受旅游企业服务者，则被定义为旅游者。事实上，旅游业是为人们进行旅游活动提供产品和服务的市场主体的总和，是从需求侧导出的产业。当越来越多的游客希望体验在地文化和品质生活，从戏剧场到菜市场，一切与美好生活有关的空间和场景，都可能成为当代旅游吸引物；当越来越多的游客自驾远行，神州、一嗨、哈啰、滴滴、飞猪等租车公司和租车平台，包括越野车俱乐部则被视为新型旅游市场主体；当《消失的法老》、通用航空和低空飞行、南京红山动物园、音乐节、演唱会和群众性体育活动开始成为广大游客愿意参与的新型体验项目，一个旅游者定义旅游业的时代，到了。小红书的“菜市场漫游指南”、豆瓣的“菜市场爱好者”，已经成为旅游流量新入口，近悦远来、主客共享构建了当代旅游发展的底层逻辑。旅游者定义旅游业的同时，也在倒逼理论工作者坚持从需求侧出发，全面、系统、发展地解读旅游数据，看到一个真实增长的旅游消费市场和日渐完善的现代化旅游产业体系。
旅游已经成为文化交流和文明互鉴，建设人类命运共同体的重要力量。国之交在于民相亲，民相亲在于常来往。面对面的人际交流、身临其境的实地体悟，有力促进了不同国家和地区的文明交流和文化理解。每年三亿多人次的入出境旅游者，已成为增强中华文明传播力和影响力，对外讲好中国故事的重要渠道。旅游是送上门的外汇、送上门的外宣，也是送上门的外缘，通过吸引更多的入境游客到来，可以让外国游客切身感受到可信、可爱、可敬的中国形象。改革开放以来，中国发展入境旅游的决心从未动摇。2023年以来，密集出台的签证、移民、旅行、住宿和消费便利化政策，推动了外国人入境旅游市场的超预期增长。随着生活水平的提高，出国旅游更为广大民众所向往，中华文化也将更多地伴随着人们的足迹传播到世界各地。通过互办旅游年、实施“亚洲旅游促进计划”和“一带一路”旅游交流合作，我国旅游业为世界旅游繁荣发展做出了中国贡献，为建设人类命运共同体建设贡献一份力量。
PART 02
新形势：旅游消费的个性化需求深刻影响了旅游资源的泛在化供给
旅游业已经进入“世界那么大，我想去看看”“我的行程我做主”“一部手机游世界”的多样性、个性化和品质化新时代。旅游消费经验的成熟、消费分层的加剧和消费热点的快速变迁，以及人工智能为代表的现代科技和文化艺术为代表的人文经济，深刻改变了旅游资源的供给方式，旅游产业的传统边界趋于消失，现代产业体系加速重构。
随着人们旅行经验的丰富，以移动通信、大数据和人工智能为代表的现代科技，加上现代金融支付的创新和旅游公共服务体系的完善，加速了散客化和自助化趋势。2024年，经由旅行社组织和接待的国内游客不到国内出游人数的3%，更多人选择自行安排行程并从不同平台购买服务。从目的地选择和消费结构来看，传统的自然山水和历史文化仍然是旅游初体验者的基础需求，而指向现代生活和时尚潮流的休闲度假需求上升更加明显。“慢生活”“深度游”“反向旅游”，以及无景点出游、疗愈旅游、微旅游、轻度假等旅游方式开始兴起。95后、00后年轻人开始成为当代旅游消费主体，其生活消费观念和价值取向正在重塑旅游发展新格局。受益于我国庞大的旅游市场规模，任何个性化旅游需求都可能形成高价值的细分市场，进而带动业态创新。
需求变迁推动了资源、供给和业态创新，也倒逼旅游市场主体的迭代升级。从改革开放到20世纪末期，饭店、景区、交通、旅行社、餐饮、娱乐、厕所等旅游要素的投资和运营主体主要是国有资本。进入新世纪以来，随着以国民消费为基础的大众旅游兴起，大批面向散客服务的新兴民营旅游企业快速成长。今天，旅游电商、票务平台、俱乐部和网络社区取代传统旅行社成为旅行服务商的主体，经济型酒店、特色民宿与星级饭店组成了更多多元化的旅游住宿业态，街区、商圈、博物馆、科技馆、主题公园、度假区和旅游景区构成了旅游休闲新空间，过去定点的旅游餐饮、旅游购物与社会餐饮、社会商业已经实现了最大限度的融合。产业融合对旅游治理体系和治理能力现代化也提出了新要求，在城市和国家旅游形象的建构与推广过程中，文化、艺术、传媒、互联网所起到的作用越来越大。
伴随资本、科技、文化、艺术、时尚生活和创意人才等新动能的积聚，越来越多的市场主体跨界而来，旅游产业传统边界趋于消失，旅游产业新格局开始重构。在大众旅游发展初级阶段，旅游业的发展动能是自然资源和历史文化资源。今天的旅游业已经进入了“高水平需求引导高质量供给，高质量供给创造高水平需求”的良性循环，新产品、新业态和新商业模式不断涌现。良业、永麒等科技公司以文化艺术的名义，让城市和街区的夜晚变得更有逻辑线、故事感和消费氛围。泡泡玛特进军城市乐园，与洛宝贝星光小剧场、乐高乐园一道开启了城市休闲项目建设“小而精、小而美、小而暖”的大门。哈啰、美团、青桔在旅游休闲城市和度假区大规模投放共享自行车和电动助力车，让游客在目的地交通方式上有了更多的选择。随着文化、体育、科技、交通和旅游在更深程度、更广范围、更高层次的融合发展，以及人工智能、先进制造、数字化为代表的新质生产力的广泛应用，研学旅游、海洋旅游、美食旅游、体育旅游、露营旅游、冰雪旅游，以及近郊休闲、城市漫游、避寒避暑游等业态不断翻新迭代，旅游市场主体新一轮创业创新的高潮加速到来。
新开放格局在推动入出境旅游新发展的同时，也提供了对外、对港澳台旅游交流合作的更多可能性。虽然自然风光和历史人文仍是吸引境外游客到访的主要吸引物，但民族复兴和人民幸福的中国梦已经成为入境旅游吸引力的体验内容和全新动能。北上广深等一线城市和重庆、成都、武汉、杭州、宁波、郑州、天津等国家中心城市，大兴机场、CBD、广州塔、京沪高铁、浦东新区等地标性建筑，正在与故宫、兵马俑、殷墟、良渚一起成为入境旅游发展的时代载体。华为和小米等中国企业及其产品，也成为入境游客来华旅行的重要目的地和购物选择。出境旅游不仅为全球旅游业繁荣发展做出了主体性的贡献，还有效服务了大国外交战略。出境旅游对“一带一路”“全球南方”和发展、安全、文明三大倡议发挥了积极作用，内地与港澳互为基础客源市场和最重要的旅游目的地，海峡两岸的旅游交流合作虽然面临新变化新挑战，但是互访人数仍在继续增长。我国在国际旅游交流与合作中的话语权进一步增强，发起成立了世界旅游联盟、丝绸之路旅游城市联盟等国际旅游组织。在全球旅游发展体系中有了越来越多的中国声音、中国立场，以人类命运共同体为指引的旅游交流合作议题正在成为世界瞩目的焦点。
PART 03
新任务：在习近平新时代中国特色社会主义思想指引下，加快建设旅游学科体系、学术体系和话语体系，着力构建国家旅游发展战略
（一）学习习近平文化思想，面向人民美好生活，构建中国式现代化进程中的国家旅游发展理论
大众旅游进入全面发展新阶段以后，旅游愈发成为人民美好生活的日常选项和刚性需求。客源市场和旅游目的地双重下沉带来基础市场扩容的同时，也要求我们从产业与事业、国内与国际、保护与开发、发展和安全等多个维度重新思考“旅游发展为了谁”“旅游发展依靠谁”等新课题。旅游理论工作者和科研机构，要下决心从大众旅游全面发展的国情而不是发达国家的经验出发，从丰富而生动的创新实践而不是既有的概念和理论出发，重构中国特色的旅游学科体系、学术体系和话语体系。
新时期旅游发展的核心目标是保障人民的旅游权利。坚持以人民为中心的发展理念和工作导向，在政府部门和社会各界的共同努力下，让广大城乡居民有的游、游得起、游得开心、玩得放心，让“读万卷书，行万里路”的梦想照进广大人民群众的现实。在承认旅游业经济属性强、市场化程度高，坚持产业导向的基础上，政府要将那些带有民生和事业属性的发展目标，如提升国民素质、促进文化交流和文明对话、提高社区居民获得感和游客满意度，纳入国家旅游发展和国家治理的战略视野，将人民满意、人民受益作为旅游业更为根本的目标和更为优先的选项。
新时期旅游发展要坚持以文塑旅，以旅彰文，务实推进文化和旅游在更深程度、更高层次和更广范围的融合发展。既要强调中华优秀传统文化与旅游的融合发展，也要重视承载红色基因的革命文化、社会主义先进文化和现代文明与广义旅游业的融合创新。旅游理论工作者要在党的领导下，以扎实的学理基础和权威的数据体系，在产业实践中与广大旅游市场主体和基层旅游工作者相向而行，努力成为推动旅游业高质量发展的独立力量。既要巩固国民经济战略性支柱产业的地位，也要引进新质生产力培育文化新空间，创新旅游新场景，努力将旅游业建设成为新质生产力和人文经济的优先领域。
（二）学习习近平经济思想，着眼高质量发展，培育旅游产业新动能
持续扩大旅游消费的市场基础，面向下沉市场和需求升级，务实推进国内旅游提升计划。积极引导社会投资，充分发挥市场力量，在不断满足城镇居民旅游需求升级的同时，将更多的政策资源向广大农村和中西部地区倾斜，让告别物质贫困的农村居民也能够满足文化、休闲和旅游等精神层面的升级需求。以游客满意为导向，进一步完善面向散客的旅游公共服务体系，不断提高游客满意度和获得感。进一步释放重大文化项目带动效应，加快建设一批文化底蕴深厚的世界级旅游景区和度假区、文化特色鲜明的国家级旅游休闲城市和街区、世界级旅游城市、国际旅游目的地，丰富优秀文艺作品和优质旅游产品供给。培育一批文化属性强、科技含量高、示范带动性强的“航空+旅游”“高铁+旅游”“公路+旅游”“航运+旅游”“旅游+节事”“旅游+购物”“旅游+艺术”等新业态，创造更多面向新需求的旅游空间和消费场景。
推进旅游领域供给侧结构性改革，进一步扩大对外开放，培育更有竞争力、影响力和引领力的旅游市场主体。政策千万条，市场第一条，有了稳定的消费预期和市场信心，企业家和创业者知道该做什么，以及如何做得更好。要给企业家更多的信心，给从业者更多的鼓励。实施市场主体培育计划，发挥中国旅游集团20强的资本、技术、人力资源的创新研发优势，避免渠道商与供应商之间的零和博弈，做好实体经济和人文经济增量文章。激发中小微型企业和个体工商户的创业创新活力，培育旅游领域的“专优特精”“小巨人”。
系统评估央地两级既有政策效能，加强统筹协调和分类指导，务实推进旅游目的地精品化建设和特色化发展。依托国家文化公园、国家公园和国家旅游线路建设，加强跨省市的旅游规划和专项建设的统筹协调工作。为推动旅游业进一步走向复苏，中央和地方政府出台了大量的政策文件，举办了大批政府主导的会议、论坛和招商引资活动，对于稳预期和提信心起到了不可替代的作用。当旅游经济步入正常发展轨道后，各级政府和旅游行政部门要进一步协调好政府与市场的关系，让市场的归市场，政府的归政府。文化和旅游部门要组织专门力量，对各地旅游发展大会做系统评价，在总结经验的基础上，分类指导地方旅游发展的体制机制创新。
（三）学习习近平外交思想，践行全球文明倡议，振兴入境旅游，建设世界旅游共同体
尽快出台并有效实施新时期入境旅游振兴计划，发挥地方政府和市场主体的积极性，高位推动入境旅游新发展。加强政府旅游营销机构的市场化和专业性建设，推动海外旅游办事处、签证中心业务转型。全面启动市场化导向、专业化运作的“你好，中国”全球旅游推广计划，推广活动要坚持两个面向，一是面向终端消费者，进商圈、进校园、进社区；二是面向海外旅行商，重路演、重产品、重交易。重振G7和OECD等发达国家的传统市场，开发“一带一路”和全球南方市场，依托国家公园、国家文化公园、文物游径、国家级旅游度假区、重点旅游乡村建设成果，着力培育新型国家旅游线路。
用好出境旅游发展的市场优势，提供以安全和品质为中心的海外公共服务，讲好新时代中国故事，不断提升文化软实力和旅游影响力。随着国力增长和政策优化，中国公民出境旅游市场将继续扩容。继续谋求任何时候对任何国家保持旅游服务贸易顺差，不必要，也不可能。游客出去了，关于安全、品质和文化参与的旅游权益保护要跟上。加强旅游客源地和目的地的国别研究，创新双边和多边交流机制，发挥中国发起成立的国际旅游组织的作用，主动设置涉旅议题、伦理和规则，持续提升中国在全球旅游发展体系的话语权和影响力。践行全球发展、安全和文明倡议，建设世界旅游共同体。
PART 04
新主线：以游客满意为导向，推进供给侧结构性改革，
推进旅游业高质量发展行稳致远
（一）旅游发展质量高不高，要看游客满意不满意
2009年，国务院41号文件《关于加快发展旅游业的意见》明确提出“把旅游业培育成国民经济的战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业”。随着出游率不断提升，游客的旅游需求趋于个性化和多样性，并对基础设施、公共服务和商业服务提出更高的品质要求。游客满意度既是旅游业高质量发展的结果，也是旅游业高质量发展的动能，更是以人民为中心的发展理念在旅游工作的具体体现。游客满意度越高，则意味着旅游业发展质量越高，也预示着居民再次出游的意愿更高。从实践来看，我们需要倾听游客通过传统和互联网媒体发出的声音，也要通过现场访谈、线上问卷等调查方式获得一手数据，千方百计打捞沉默的声音。结合国际经验和中国国情而构建的游客满意度指数，是“期望—感知”模型在旅游领域中的具体应用，是国际通行的游客需求满足程度的有效度量，也是衡量和评价旅游经济运行质量的显著指标。输入性数据来源分现场游客拦访调查、网络评论分析和投诉质监三个方面。现场问卷调研可在样本城市的景区、度假区、街区、酒店、民宿等旅游空间拦访展开，也可以通过旅行社定向发放。网络评论分析可通过语义分析智能化实现。旅游投诉与质量监督调研是对游客的抱怨、投诉、投诉受理等情况进行调研，数据来源为各样本旅游城市所在地文化和旅游部门、旅游质量监督机构、市长热线、消费者保护协会的公开信息和专题报告。
从2024年全国游客满意度调查报告来看，迈入繁荣发展新周期的旅游业实现规模与质量双重跃升，全国游客满意度综合指数达80.91分，同比增长1.08%，连续7个季度保持自2023年第二季度以来的上升态势。监测数据显示，纳入评估的60个样本城市游客满意度差异持续缩小，超大城市及高能级城市在应对超大客流压力中展现出显著治理韧性，通过全方位考验。苏杭“行李驿站”服务、成都市场秩序专项整治，到秦皇岛海口联合执法、青岛“信用监管码”体系、哈尔滨“全城宠客”行动，各目的地正围绕产品创新、公共服务、行业治理等领域推进多维变革。
（二）旅游发展质量高不高，要看产业竞争力强不强
旅游业经济属性强、市场化程度高。无论行程的组织，还是旅居的体验，都需要以旅行社、在线旅行商和导游为代表的旅行服务商，以酒店和民宿为代表的旅游住宿商，以景区、度假区、休闲街区为代表的休闲度假运营商，特别是中央和地方、国有和民营的旅游集团的商业服务。无论是传统的，还是新型的旅游市场主体，都是产业资本、金融资本和社会资本的市场化投资而形成的，其竞争力的强弱直接决定了旅游业发展质量，以及资本、技术和研发创意等要素后续投入的水平。产业竞争力取决于旅游集团和大型企业战略引领、中小企业专业化经营、小微企业创意创新，取决于典型市场主体对国民经济各行业的关联带动作用，也取决于导游、领队、研学旅行指导师、宴会定制师等典型旅游从业人员，是否拥有较好的薪酬待遇和良好的社会声誉。
我们可以从如下四个维度监测并提升旅游产业竞争力。一是适当提升产业集中度。鉴于旅游市场主体多元，尚处于总体自由竞争、局部垄断竞争的初级阶段，不适宜简单套用C4或C8的产业集中度指标，可行的做法是将旅游集团20强的营业收入相当于全国国内旅游收入的比重作为重点监测指标。还可以对旅行服务、旅游住宿、旅游零售、旅游餐饮、旅游演艺、旅游景区与度假区等业态进行分行业设计相应指标，比如旅行社100强、饭店集团60强、旅游景区度假区20强在所在行业的市场占有率。二是逐步延伸产业链条。旅游是最终消费，需要由农业部门的农林牧渔产品，工业部门的通用及专用设备制造、石油冶炼、服装制造业、信息传输服务、水电热气的生产和供应等产品，以及服务业部门的物流、租赁及商务服务、餐饮、住宿、娱乐等服务共同支撑。旅游产品越丰富，融合场景越多样，旅游活动向上游产业链回溯能力就越强，旅游产业竞争力也就越突出。三是稳步增加研发投入。旅行社、星级酒店和A级旅游景区等传统业态，以及OTA、主题公园、度假区、邮轮、游船、汽车租赁等新业态的利润、税收、研发投入占营业收入的比重要稳步增长，不断增强旅游企业的生态、发展和创新能力。未来十年，在吃住行游购娱及商务、会奖、研学、康养、冰雪等细分赛道上要有一定数量的“独角兽”“小巨人”“专尖特新”企业。四是稳步提升国际化程度。随着促进入境旅游发展的政策落地，我国将迎来新一轮入境旅游发展的高潮。加上出境旅游的持续增长，客源优势、资源优势、技术优势、资本优势、人力资源优势的耦合将推动旅游企业的国际化发展。面向国际国内两个市场，用好国际国内两种资源，持续提升旅游企业的国际化水平和全球影响力，也是旅游业高质量发展的题中之义。
（三）旅游发展质量高不高，要看目的地发展动能新不新
大众旅游新阶段，多样性和品质化的消费需求开始倒逼旅游供给侧创新和结构性优化，“人山人海吃红利、圈山圈水卖门票”的简单再生产模式将被资本和技术驱动的迂回生产模式取代。不同空间尺度的旅游目的地都要在山水林田湖草沙等自然资源、考古遗址文博场馆等文化资源基础上，转向科技应用、文化创意、场景创建、产品研发、人力资源等新动能上来，让更多人有条件有意愿参与到旅游活动中来，把旅游视为实现其美好生活向往的主要方式。我们可以从旅游市场增长率、出游与游憩半径、新生产要素贡献率三个维度考察旅游目的地发展的新动能。要连续监测国内游、入境游和出境游人数增长率和人均旅游花费增速，并与地方经济增长、社会发展和社会商品零售总额增速对比。稳步扩展游客出游半径和目的地游憩半径，提升消费活跃度，既要监测当期数据，也要与历史数据和同类旅游目的地同类数据做比较。要加快构建旅游科技战略系统，重塑目的地旅游流量入口，重构旅游产业需求链、价值链与产业链，稳步提高新生产要素贡献率。旅游学术共同体要加快构建全国旅游产业的柯布-道格拉斯生产函数，以旅游固定资产投资和劳动报酬分别作为资本和劳动要素投入，分别计算资本贡献、劳动贡献和技术贡献，为旅游业高质量发展提供坚实的学理基础和数据支撑。
（四）旅游发展质量高不高，要看社会价值大不大
要稳步提升旅游服务贸易收支占服务业国际收支的比重。以国家外汇管理局国际收支平衡表中旅行收支项为基准，考察2010年以来比值增长趋势，并保持对该项指标的连续监测。从经验数据来看，40%应为基准值，比值越高表明旅游业发展质量越高。要持续提升旅游业增加值及间接贡献。依托旅游附属账户仿真算法，补充游客行前行后花费、政府集体旅游花费、居民旅游招待花费和度假居所虚拟花费，准确核算旅游业增加值，结合投入产出表建立局部闭模型，进一步核算旅游业综合贡献。要持续提升旅游直接及间接就业。在旅游直接及综合贡献核算基础上，结合国家统计局各产业年末就业人数数据，剥离对应产业属于旅游的就业人数，在此基础上汇总得到旅游就业人数。要控制旅游产品价格对物价总水平的影响程度。社会商品价格涨跌会直接影响旅游产品价格，反过来旅游产品作为社会商品越来越重要的组成部分，其价格波动也会直接及间接导致物价水平发生变化，从而影响居民消费选择。
评价旅游业高质量发展并不是指标越多越好，理论上很多指标之间存在相互解释的因果关系，如A和B指标都可以解释C指标，但A指标也能一定程度上解释B指标。因此，模型构建时不应用A和B指标同时解释C，以免导致多重共线性。从数量上看，如果20个指标的解释力实现了预期目标的90%，而扩充到40个指标将解释力提升到95%，那么增加的20个指标并无太大的实际意义。下图（见图1）构建了一个可用、够用和好用的旅游业高质量发展评价体系。其中，一级指标权重通过德尔菲法确定，二级及三级指标权重利用标准化之后的指标数值计算变异系数后，结合德尔菲法修正后确定。
图1 旅游业高质量发展评价体系及指标分层
PART 05
新改革：重构旅游业高质量发展体制机制
新时代旅游业发展必须全面加强党的领导，学习贯彻习近平总书记对旅游业的重要论述和指示批示精神，定期召开全国旅游发展大会，完善中央旅游工作协调机制。着重解决“文件一直在发、政策一直在出、牌子一直在创，问题却没有得到全面、系统和完全解决”的困境。旅游部门要不断提升产业促进、市场治理和地方指导的专业能力，部门之间要加强协同，有效促进旅游消费增长、市场主体扩容和产业提质增效。
新发展阶段要求建立鼓励创新的新共识。旅游业是劳动密集型、人才密集型产业，需要青年创业人才、专业技术人才和服务业的“大国工匠”源源不断地进入。调查表明，由于旅游行业的社会认同度、职业尊重度和薪酬待遇低于国民经济各行业，每年数十万大中专在校生对旅游管理、酒店管理、餐饮管理和会展管理的专业认同度，以及毕业后进入旅游业的意愿很低。人才要素市场化程度不高，高层次人才在行政机关、事业单位和市场主体之间的流动机制不健全，产教融合还处于概念导入阶段。近年来，旅游领域的大众创业、万众创业的活跃度有下降趋势，现象级的业态创新尤为稀缺。吸引新生力量的加入，建立鼓励创新、包容试错的市场环境，已经成为旅游业高质量发展的现实课题。
新发展阶段要求健全综合施策的新机制。旅游创新是新业态对于旧业态、新产品对于旧产品、新渠道对于旧渠道的颠覆，从而形成产业新动能和市场新活力。目前，旅游招商引资在很大程度上存在着政府热、市场冷，重投资、轻运营等制约旅游高质量发展的现实问题。要强化以营商环境招商、以市场潜力招商、以投资机构和市场主体招商的力度，着力构建旅游闲置资产盘活和再利用的市场机制。加大对小微旅游企业和个体工商户创新创业的政策扶持力度，要在创业期、发展期、壮大期分别给予资金、财税、土地、人才方面的政策指导。参照货物贸易领域的出口退税政策，对入境旅行商实施奖补，对民间资本和民营企业开放离境退税牌照。推动导游管理创新，探索“司机兼导游”“全陪兼地接”“导游+博物馆讲解”以及导游自由执业制度。
新发展阶段要求建立央地协同促进的新举措。中央与地方、部门与系统、城市与乡村、区域之间的旅游业协同创新机制，特别是基于旅游经济运行规律和国家旅游发展理论指导下的高质量发展机制还没有建立起来。发文件、开大会、出标准、创牌子、等靠要的传统思维还有相当大的市场，市场内生的自主创新能力明显偏弱。科技、体育、冰雪、避暑、研学、夜间、休闲度假等特色旅游创新示范还缺乏有效的制度支撑，难以形成可借鉴、可复制和可推广的模式。中央和地方的国土、财政、金融、发改等部门要建立综合施策的联动新机制，有效提升资本、土地、科技、文化、艺术和企业家精神等传统和现代生产要素的市场化程度，鼓励民营和社会资本进入中央和地方政府实控的景区、度假区、旅游零售、旅游演艺等关键领域和重点行业。
新发展阶段要构建全国市场协同发展新格局。我国拥有非常丰富的文化和旅游资源，依托重要的文脉、地脉、水脉、交通干线，可以建成长城、大运河、长征、黄河、长江、丝绸之路、沿海、万里茶道等国家文化公园、世界级旅游风景道和世界级旅游线路。要深入实施区域重大战略、区域协调发展战略，健全区域旅游协调发展机制，构建支撑高质量发展的旅游发展新空间。要统筹跨区域旅游资源开发规划，推进跨区域的文脉、地脉、水脉与旅游的融合发展，形成国家统筹、区域协同、依托节点、贯通融合的旅游发展新格局。
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来源：中国旅游研究院微信公众号（2025-7-9）